Organisatie en coördinatie van de warmtevoorziening in de regio Rotterdam - Den Haag: Eindrapportage

De verduurzaming van de warmtevraag in de RES-regio Rotterdam Den Haag kent unieke uitdagingen. De regio heeft een grote warmtevraag door haar hoog stedelijk karakter en de vele aanwezige glastuinders. Tegelijkertijd heeft de regio beschikking over meerdere alternatieve warmtebronnen – waaronder restwarmte uit het Rotterdamse Havencomplex, geothermie, warmte-koudeopslag, aquathermie en zonthermie – die over tijd de inzet van aardgas voor de opwekking van warmte kunnen vervangen. De gefaseerde ontwikkeling van deze bronnen en de afstemming van het aanbod op de toenemende vraag voor warmte vindt plaats op verschillende schaalniveaus. Lokaal zijn gemeenten bezig hun mogelijkheden in kaart te brengen in de Transitievisies Warmte en regionaal wordt er binnen de RES-Rotterdam Den Haag gewerkt aan de ontwikkeling van een gemeentegrens-overschrijdende Regionale Structuur Warmte [RSW]. Momenteel is er binnen de regio weliswaar globaal zicht op de verschillende technologische, economische en institutionele keuzemogelijkheden. Maar er is er geen duidelijk en eenduidig zicht op welke manier deze keuzes doorwerken op de borging van de centraal gestelde publieke waarden. De TU Delft is in juni 2021 gevraagd om een drietal onderscheidende kwalitatieve sturingsmodellen voor de transitie van de warmtevoorziening. Het doel van de sturingsmodellen is het faciliteren van het 1 In de RES 1.0 is opgenomen dat de regio werkt aan een betaalbare, betrouwbare, veilige en schone energievoorziening voor iedereen in 2050. gesprek tussen bestuurders (portefeuillehouders Energie van de regionale lokale overheden), en ook tussen deze bestuurders en andere betrokken partijen bij de RES. De sturingsmodellen zijn tot stand gekomen op basis van drie onderzoeksfasen. In de eerste fase zijn o.a. interviews gehouden met RES-partners en belangrijke betrokkenen. Het resultaat van de eerste fase is een overzicht van gezamenlijke warmte-opgaven in de RES regio Rotterdam-Den Haag, die een gemeentegrensoverschrijdende aanpak rechtvaardigen (Zie hoofdstuk 1). In de tweede fase hebben we de aard van het huidige bestuurlijke en maatschappelijke besluitvormingsproces geanalyseerd en gekarakteriseerd als een probleem van collectieve actie: een situatie, waarin partijen individueel rationele keuzes maken die leiden tot collectief irrationele en minder optimale uitkomsten (hoofdstuk 2). De uitkomsten van die analyse zijn getoetst op hun herkenbaarheid in verschillende bijeenkomsten met RES-ambtenaren, bestuurders en betrokken bedrijven. Ook zijn daar de aanpak en de schetsmatige contouren van drie door ons gesuggereerde sturingsmodellen besproken. De ontvangen commentaren, suggesties, en verbeterpunten zijn meegenomen in de derde fase van het onderzoek, waarin de sturingsmodellen verder zijn uitgewerkt en verdiept. Deze exercitie heeft uiteindelijk geleidt tot drie verhalen ofwel ‘cartoons’ van de sturingsmodellen. Daarnaast zijn ook rechtvaardigheid en vertrouwen benoemd. Het eerste sturingsmodel, “Ieder voor zich in de warmtewedloop” gaat uit van een toekomst waarin het collectieve actieprobleem niet structureel geadresseerd wordt. Samenwerking is lastig doordat individuele partijen grote risico’s moeten accepteren, terwijl zij daar toch van afhankelijk zijn en onvoldoende overtuigd zijn van de voortdurende inzet en commitment van andere partijen. Ook hebben zij onvolledig zicht op de concrete voordelen die regionale samenwerking hen brengen. Er ontstaat een ‘ieder voor zich’ situatie, waarin partijen vooral bezig zijn met het minimaliseren van de eigen risico’s. Uiteindelijk worden de gezamenlijke opgaven niet volledig behaald, waardoor belangrijke publieke waarden niet geborgd kunnen worden. In het tweede sturingsmodel, “We volgen ons plan! Sturen op zekerheid en systeemoptimalisatie” wordt de assumptie gemaakt, dat samenwerking mogelijk zal zijn wanneer partijen voldoende vertrouwen in elkaar én het transitieproces hebben. Het gebrek aan vertrouwen wordt geadresseerd door het verschaffen van zekerheid, en wel door het opstellen van duidelijke formele instituties: vastgelegde doelen, normen, standaarden, gedragsregels, en procedures, vastgelegd in een zogezegd Masterplan, waaraan iedereen zich dient te houden. Zolang het Masterplan gevolgd wordt, kunnen de gezamenlijke opgaven behaald worden. Om naleving te garanderen is er een centrale entiteit nodig die toeziet, controleert, en waar nodig corrigeert. Het Masterplan is noodzakelijkerwijs gebaseerd op huidige inzichten, verwachtingen en waardenpatronen van actoren. Er wordt gestreefd naar een hoge mate van uniformiteit, homogeniteit en standaardisering in de vertaling en borging van publieke waarden zoals betaalbaarheid, duurzaamheid, betrouwbaarheid en rechtvaardigheid. Er is slechts beperkte ruimte voor anticipatie en reactie op nieuwe ontwikkelingen en veranderende maatschappelijke waarden. In het derde sturingsmodel, “Samen ontwikkelen in een dynamische warmtetransitie”, wordt de assumptie gemaakt, dat vertrouwen incrementeel groeit naarmate partijen meer met elkaar samenwerken. Een tweede assumptie in dit sturingsmodel is dat de transitie gekenmerkt wordt door maatschappelijke, politieke, technologische en economische veranderlijkheid – en in plaats van deze te willen controleren, wordt zoveel mogelijk ingezet op wendbaarheid van besluitvorming én weerbaarheid van het warmtesysteem. Het sleutelwoord in dit sturingsmodel is daarom adaptatievermogen. Er worden als eerste een gezamenlijk leer en ontwikkeltraject opgezet met zoveel mogelijk verschillende stakeholders, die tot doel heeft meer kennis over elkaar én over de transitieopgaves te vergaren. Er is ruimte voor experimenteren met technologie en infrastructuur alsook met verschillende vormen van samenwerking en rolverdelingen. In plaats van einddoelen worden tussendoelen en indicatie ontwikkelingspaden gevolgd, die over tijd kunnen en zullen wijzigen. In dit derde sturingsmodel wordt de normatieve diversiteit omarmt en gezien als belangrijke input in het technologische en infrastructurele ontwerpproces en het beheer van systemen. Er is dientengevolge een grote mate van gevoeligheid voor nieuw opkomende maatschappelijke iv wensen en waarden. Er vindt continu deliberatie plaats, inclusief met inwoners, waarin waarden actief bevraagd en onderzocht worden, en waarbij de consequenties van bepaalde waardenconflicten of schendingen van kernwaarden voor verschillende partijen geëxpliciteerd worden. Deliberatie leidt tot tijdelijke consensus. Dat wil zeggen: partijen stemmen tijdelijk in met een bepaalde definiëring, operationalisering en prioritering van waarden zoals betaalbaarheid, betrouwbaarheid, duurzaamheid en rechtvaardigheid, met het begrip dat deze waarde in de loop der tijd wellicht een andere invulling vereist. Deze drie sturingsmodellen beschrijven uitersten. Zij zijn geen voorspellende modellen in de zin dat zij waarschijnlijke toekomstbeelden schetsen. In plaats daarvan vergroten ze de implicaties van keuzes voor sturingsvormen uit voor de manier waarop publieke waarden geborgd kunnen worden en hoe infrastructuurontwikkeling en technologische innovatie plaats kan vinden. Het doel van de modellen is daarmee het faciliteren van een bestuurlijke gesprek over de organisatie van de warmtevoorziening in de regio. Wij zijn ons ervan bewust dat er in de realiteit altijd sprake zal zijn van een vermenging van de drie sturingsmodellen. Juist daarom is het van belang om te discussiëren op welk niveau, en met welke instrumenten, verschillende activiteiten en systeemcomponenten zodanig kunnen worden gerealiseerd dat geprioriteerde publieke waarden geborgd worden. De gevolgde aanpak geeft ook de mogelijkheid om te bespreken wat er in de tijd zou kunnen gebeuren, als de ontwikkeling van het systeem ‘verschuift’ van het ene naar het andere sturingsmodel.